„By January 1974“, so schreibt der italienische Historiker Giuliano Garavini, „OPEC was a household name. It seriously ran the risk of being targeted as the scapegoat for everything that was going wrong in the international economy.“ (S. 242) Die 1960 gegründete Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC) hatte soeben eine Vervierfachung des Ölpreises durchgesetzt und wurde von Zeitgenossen als neue ökonomische Supermacht wahrgenommen, die lediglich am „Ölhahn“ zu drehen brauchte, um die globale Ökonomie aus den Bahnen zu werfen. Erlebte die Organisation zwischen den beiden Ölkrisen von 1973/74 und 1979/80 den Höhepunkt ihrer Macht, war sie Anfang der 1990er-Jahre so geschwächt, dass ihr Kollaps unmittelbar bevorzustehen schien. Garavini entwirft in seinem neuen Buch, das an der NYU Abu Dhabi entstanden ist, eine Geschichte der Organisation der Ölexporteure, die von diesem „Aufstieg und Fall“ erzählt. Er ist der erste professionelle Historiker, der sich diesem Thema annimmt, und gleichzeitig der Erste, der seine Ausführungen auf umfangreiche Archivrecherchen stützt.1
Die beeindruckende Liste der konsultierten Archive verweist auf die deutlichste Stärke des Buches. Die genutzten Bestände umfassen sowohl nationale Archive von Petrostaaten (Algerien, Venezuela) wie von Öl-importierenden Industriestaaten (USA, Großbritannien, Italien, Frankreich), von Ölgesellschaften (z B. Shell oder Total) und internationalen Institutionen (EU und IWF). Hinzu kommen die zuvor nicht zugänglichen umfangreichen Protokolle der OPEC-Konferenzen, die Garavini immer wieder mit Gewinn zitiert und die Einblicke in die Gedankenwelt der „sovereign landlords“ erlaubt, die im Zentrum des Buches stehen. Es geht dem Autor als selbsterklärtem „diplomatic historian“ (S. 4) dabei weniger um die Analyse der Politik, Ökonomie oder Identität der von ihm als „petrostates“ bezeichneten Ölexporteure als um die internationale Kooperation zwischen ihnen „and the way they have struggled to negotiate their presence in a world that became increasingly dependent from the trade in hydrocarbons as a key energy source“ (S. 6). Garavinis Ziel ist es letztlich, die Geschichte des 20. Jahrhunderts jenseits des dominanten Paradigmas des Kalten Krieges in den Blick zu nehmen, in diesem Fall als Geschichte der Interaktion zwischen „global capitalists“ (multinationalen Ölkonzernen), „petrostates“ und „sovereign consumers“ (den Regierungen der wichtigsten Ölimportländer) (S. 7). Die Geschichte der „Entwicklung“ und hier speziell die Debatte um eine Neue Weltwirtschaftsordnung und die Geschichte der Umwelt ziehen sich dabei als zentrale Anknüpfungspunkte durch den Text.
Der Prolog des Buches befasst sich zunächst mit den 1920er- und 1930er-Jahren und am Beispiel Venezuelas mit der Entwicklung bestimmter Ölexporteure in Petrostaaten, Staaten, die letztlich vollkommen von den Einnahmen aus dem Ölexport abhängig sind, sowie der Genese des Konzessionssystems im Nahen Osten. Kapitel 1 fokussiert anschließend die Nachkriegszeit, in der sich von Venezuela ausgehend ein System etablierte, das die gleichmäßige Aufteilung der Ölprofite zwischen Ölkonzernen und Förderländern vorsah (fifty-fifty). Zwar brachte die Regelung Letzteren stark steigende Einnahmen, überließ den Ölmultis aber letztlich freie Hand bei der Festsetzung von Preis und Fördermenge. Diesen Spielraum nutzten die multinationalen Ölkonzerne schließlich 1960 zur Reduzierung des Ölpreises, so Abschnitt 2, was die Petrostaaten mit der Gründung der OPEC beantworteten. Die 1960er-Jahre beschreibt Garavini anschließend in Kapitel 3 als „Dekade der Konsumenten“.
Es folgen drei Kapitel, die sich mit den einschneidenden Veränderungen in der Welt des Öls in den 1970er-Jahren beschäftigen – der eindeutige Schwerpunkt des Buches. Garavini referiert zunächst (Kapitel 4) die wohlbekannten Veränderungen auf den Ölmärkten, die um das Jahr 1970 angesichts der stetig steigenden Nachfrage bei relativ konstantem Angebot von sogenannten Käufer- zu Verkäufermärkten wurden. Vor dem Hintergrund dieser Verschiebungen ereigneten sich zunächst die Nationalisierungen der Ölindustrie in Algerien, Libyen und Irak und die zunehmende Partizipation des Staates an der Förderung in den übrigen OPEC-Ländern. Am 16. Oktober 1973 übernahm die OPEC dann die Macht – „OPEC seized power“ (S. 203) –, wie es der saudi-arabische Ölminister Zaki Yamani ausdrückte. Die Förderländer gingen dazu über, den Preis für Erdöl unilateral, also nicht mehr in Verhandlungen mit den Ölkonzernen, festzusetzen. Diesen Schritt bezeichnet Garavini in Anlehnung an die zeitgenössische OPEC-Terminologie als „oil revolution“ (Kapitel 5); im Westen wurde er als ein Strang der ersten „Ölkrise“ bekannt. Dabei spielte auch – ein Akzent, den Garavini hier setzt – ein neuartiges Umweltbewusstsein eine Rolle. Bestimmte OPEC-Akteure wie der Venezuelaner Juan Pablo Pérez Alfonso warnten vor der Verschwendung der endlichen globalen Erdölreserven und traten mit diesem Argument für eine Verringerung der Förderquoten ein, was wiederum den Druck auf die Preise erhöhte (S. 210–215).
Vor allem aber eröffnete die globale Machtverschiebung, die die „Ölrevolution“ in den Augen vieler Zeitgenossen bedeutete, scheinbar die Möglichkeit, für die Etablierung einer „New International Economic Order“ einzutreten, die den Rohstoffexporteuren der Dritten Welt insgesamt vorteilhaftere Handelsbedingungen bescheren sollte (Kapitel 5 und 6). Im Zuge dieser Initiative bildeten die Staaten des Südens eine Koalition, die US-Außenminister Henry Kissinger als „unholy alliance“ (S. 240) bezeichnete und unbedingt zu spalten trachtete. Dass das zunächst nicht gelang, so argumentiert Garavini, lag vor allem daran, dass steigende Ölpreise „less disruptive for many Third World countries“ als für die Industriestaaten gewesen seien (S. 242). Eine intensivere Beschäftigung mit den ökonomischen Folgen der Ölkrise für viele Entwicklungsländer, weiterhin ein blinder Fleck in der historischen Forschung, hätte allerdings einen anderen Befund ergeben. Letztlich endete der Nord-Süd-Dialog nach wenigen Jahren weitgehend ergebnislos. Mit dem Ende der 1970er-Jahre, nach der zweiten Ölkrise und mit dem Beginn des Krieges zwischen Iran und Irak, hatte sich das „five-year window of opportunity for an international dialogue on energy and at the same time for a comprehensive reform of international trade and finance“ dann definitiv geschlossen (S. 300).
Garavini schließt seine Erzählung mit dem Fall der OPEC. In den 1980er-Jahren verwandelte sich die Organisation erstmals in ein tatsächliches Kartell, das individuelle Förderquoten festlegte, den eigenen Output reduzierte und so versuchte, den hohen Ölpreis trotz steigender Produktion in anderen Weltregionen stabil zu halten (Kapitel 7). Mitte der 1980er-Jahre kollabierte das System der Förderquoten, was die Kontrolle über die Preise aus den Händen der OPEC nahm und zu einem massiven Preissturz führte. Beides zusammen bezeichnet Garavini als „counter-revolution“ (S. 361). Im abschließenden Epilog verfolgt er die krisenhafte Entwicklung der Petrostaaten in die 1990er-Jahre, in denen sich die nationalen Ölgesellschaften, die in den 1970er-Jahren noch als zentrales Instrument der „Entwicklung“ und Industrialisierung hatten dienen sollen, in „a sort of state within the state“ (S. 382) verwandelten, der sich im Falle Venezuelas nun sogar gegen die eigene Regierung und die OPEC stellte.
Giuliano Garavini hat mit The Rise and Fall of OPEC eine insgesamt überzeugende Geschichte der Organisation vorgelegt, die Leser/innen, die mit der älteren nicht-geschichtswissenschaftlichen Literatur und Garavinis früheren Schriften2 vertraut sind, aber nur bedingt neue Interpretationslinien offeriert. Das Verdienst des Autors ist es vor diesem Hintergrund in erster Linie, die Darstellung quellenmäßig in beeindruckender Breite abzustützen. Ärgerlich ist hingegen die Dichte sprachlicher Fehler. Ein intensiveres Lektorat wäre hier dringend geboten gewesen.
Anmerkungen:
1 Ian Seymour, OPEC. Instrument of Change, London 1980; Pierre Terzian, OPEC. The Inside Story, London 1985; Ian Skeet, OPEC. Twenty-Five Years of Prices and Politics, Cambridge 1988.
2 Die Debatte um die Neue Weltwirtschaftsordnung hat Garavini bereits zuvor prominent verhandelt. Siehe Giuliano Garavini, After Empires. European Integration, Decolonization, and the Challenge From the Global South, 1957–1986, Oxford 2012.